Urbanismo en Valencina

A la vista de las últimas noticias sobre la firma de convenios, traigo algunos comentarios sobre artículos de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) para que sirvan de base a la hora de opinar sobre la situación del Ayuntamiento que puede leerse estos días en prensa.

CONCEPTO. Los convenios urbanísticos son intrumentos que sirven a las administraciones para ayudar en la gestión de la actividad urbanística (LOUA Artº 5.2). Están regulados por la legislación urbanística, que establece los términos en que deben materializarse los convenios y el procedimiento que deben seguir para aprobarse y publicitarse.

TIPOS. Hay convenios de muchos tipos, según el objetivo que tengan o quién intervenga. Los dos principales tipos de convenios entre Administración y particulares, recogidos en la LOUA, son los convenios de gestión y los de planeamiento.

Los convenios de planeamiento tienen como objetivo elaborar desde cero o reformar algún tipo de plan urbanístico (LOUA Artº30). En cambio, los convenios de gestión sirven para ayudar a la administración a gestionar y ejecutar los planes urbanísticos (LOUA Artº95). Estos dos tipos de convenios suelen mezclarse para facilitar la labor de las administraciones y particulares, si bien, esto implica que se deben cumplir las especificaciones que establece la LOUA para ambos.

CONDICIONES. Los convenios urbanísticos deben cumplir una serie de condiciones conforme a la ley urbanística:

- Sólo condicionan a los implicados en el marco donde se realiza el acuerdo del convenio. En ningún caso vincularán a las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades (LOUA Artº 30.2.1º).
- Las cesiones al Ayuntamiento, tanto en suelo como en ingresos en metálico, deben ir destinadas al partimonio público del suelo (LOUA Artº 30.2.2º ss).
- Hay que publicar en el Boletín Oficial que corresponda el acuerdo de aprobación del convenio, con definición de los implicados, el ámbito del convenio, su objeto y los plazos de vigencia (LOUA Artº 30.2.4º, 95.2.3º y 41.3). Esto sucede cuando el convenio no está incluido en algún instrumento de planeamiento que ya contenga un procedimiento de información pública en su proceso de elaboración. La nueva Ley de Suelo estatal también recoge la obligatoriedad de publicidad en el Artº11.
- El acuerdo de aprobación y el convenio hay que depositarlos en un registro público administrativo, al que la administración debe facilitar su acceso y difundir su contenido (LOUA Artº40.5). La Ley de Suelo estatal incide en este aspecto, en su Disposición Adicional Novena (modifica la Ley de Bases del Régimen Local).

Ante todo, el proceso de elaboración y tramitación del convenio debe regirse por los principios de transperencia y publicidad (LOUA Artº 30.4).

CESIONES Y APORTACIONES. Los convenios urbanísticos implican ingresos para las arcas municipales, pero con bastantes condicionantes. En primer lugar, en los convenios se producen cesiones de suelo por imperativo legal, puesto que el Ayuntamiento debe recibir una cantidad de suelo obligatoria, en función de las proporciones de la operación urbanística y según establezca la legislación de suelo vigente (LOUA Artº54 a 56). Esta cesión de suelo también puede realizarse mediante permuta o pago de cantidad sustitutoria en metálico.

A su vez, los convenios pueden incluir una aportación de suelo o en metálico, en mayor o menor medida, según el acuerdo al que hayan llegado las partes implicadas en el convenio. Estos ingresos son variables y no vienen regulados en ningún sitio, puesto que sólo dependen del acuerdo entre las partes.

Con la LOUA, desde el 2002, las cesiones de suelo debían formar parte del patrimonio público de suelo. No obstante, desde la entrada en vigor de la Ley de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo en el 2005, que modificó la LOUA, cualquier tipo de cesión o percepción, ya sea en forma de suelo o cantidad en metálico que provenga de un convenio, el Ayuntamiento está obligado a ingresarlo en el patrimonio público de suelo (LOUA Artº 30.2.2º ss).

PATRIMONIO PÚBLICO DEL SUELO. La Ley del Suelo obliga al Ayuntamiento a constituir un Patrimonio Municipal de Suelo, un instrumento de reserva de suelo para actuaciones públicas que debería servir para incidir en el mercado de suelo. En caso de que el Ayuntamiento no lo haya constituido aún, el suelo de su propiedad tiene el mismo tratamiento que si perteneciese al Patrimonio Municipal de Suelo (LOUA Artº69).

El contenido del Patrimonio Municipal de Suelo puede estar formado por suelo o ingresos en metálico, por lo que la utilidad que le da la Ley del Suelo es distinta según el caso. El suelo sólo se puede destinar a viviendas protegidas o a usos de interés público. Por su parte, los ingresos en metálico pueden destinarse a la compra de suelo para viviendas protegidas, a su promoción, a la ejecución de la urbanización de suelo público, o bien a la rehabilitación de zonas degradadas (LOUA Artº75).

LA PICARESCA. Múltiples situaciones han provocado que en estos últimos años se hayan saltado varios de los preceptos legales comentados anteriormente aludiendo desconocimiento o falta de medios. Pese a todo, los convenios urbanísticos son unos instrumentos necesarios para los ayuntamientos, que les facilitan la gestión de las actuaciones urbanísticas y les proporcionan ingresos extra. Sin embargo, ahora reciben el nombre de convenios, acuerdos que dudosamente se acercan a lo que reglamentariamente ha estipulado la legislación urbanística.

Uno de los aspectos más llamativos es el uso y abuso de los convenios urbanísticos hasta reducir los planes generales de ordenación urbanística a meros planes de coordinación de convenios, creando un collage de piezas inconexas en las que la idea de ciudad es el residuo del regateo entre administración y promotor en cada uno de los ámbitos en los que se gestiona un convenio, olvidándose la base fundamental de que en primer lugar se encuentra la ordenación del conjunto de toda la población, sin anteponerle el beneficio económico de la gestión del suelo.

A partir de aquí, los despropósitos se suceden uno detrás de otro. Por ejemplo, los convenios urbanísticos de gestión o los que modifiquen figuras de planeamiento deben ser aprobados por el Pleno del Ayuntamiento (LBRL Artº22.2, modificado por LS 8/2007) y posteriormente publicados en el BOP. Pues bien, los convenios urbanísticos incluidos dentro de la elaboración de un Plan General no necesitan de tales procedimientos, por estar incluidos ya dentro de un proceso más amplio que incorpora la aprobación y la publicidad en su conjunto, es decir, este tipo de convenios no necesita aprobación específica, ni información pública, porque ya la tiene el Plan General. Esto da pié a los equipos de gobierno de turno a saltarse a la torera los principios de transparencia y publicidad al que obliga la LOUA y la LS. Al no tener que pasar por el Pleno del Ayuntamiento, ni estar obligados a informar, la gestión de los convenios y el acuerdo definitivo se realiza en privado. Los ciudadanos apenas sí conocen el contenido de los convenios cuando se aprueba definitivamente el Plan General y mucho menos aún, la cuantía de los ingresos que ha recibido el Ayuntamiento a cuenta de la firma del convenio.

En cuanto a la cantidad recibida por los convenios, llama la atención el absoluto secretismo con el que los gobiernos locales tratan el tema. En contadas ocasiones se difunden los ingresos que recibe el Ayuntamiento mediante convenios y menos todavía dónde se invierten. Antes se podía aducir que la legislación era confusa y no aclaraba en cierta medida como debían de tratarse los ingresos por convenio, pero es que ya desde el 2005, tras la reforma de la LOUA con la Ley de Medidas para la Vivienda y el Suelo, no hay confusión alguna: todos los tipos de ingresos, según su procedencia y su naturaleza están citados en la ley, y para todos se establece la misma obligatoriedad de incluirlos en el Patrimonio de Municipal de Suelo, o en su defecto, darles un tratamiento específico que también está recogido en la ley. En cualquier caso, no hay escapatoria ni justificación alguna desde el 2005 para no tener controlado el destino de los ingresos por convenio.

Esperemos que los últimos acontecimientos y la publicidad alarmista que están teniendo las noticias de la prensa, eviten nuevas situaciones como las que estamos viviendo.


Ley 7/2002 , de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Actualización Mayo 2006.
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Actualización Mayo 2007.